La bocciatura dei procuratori e il sistema "spurio" di elezione dei magistrati

La bocciatura dei procuratori e il sistema "spurio" di elezione dei magistrati

Settembre 19, 2020 - 20:32

Dopo la "bocciatura" di cinque procuratori pubblici da parte del Consiglio della Magistratura, emersa pubblicamente, in questo Malleus Maleficarum  si ripercorrono le tappe che hanno portato all'attuale sistema per la scelta dei magistrati e il constesto di cui le recenti vicende sono frutto. 

La bocciatura dei procuratori da parte del Consiglio della magistratura

Quello che è uscito sulla stampa riguardo il Ministero pubblico in Ticino in questi giorni è incredibile.

Non voglio qui discutere se il Consiglio della Magistratura abbia fatto “bene” o “male” a dare quelle valutazioni ai suoi procuratori. Possiamo però prendere atto che sono state parole durissime. Mi interessa qui analizzarne la natura nel contesto delle evoluzioni in atto.

Per farlo dobbiamo premettere che c’è stato un cambio di registro rispetto a 25 anni fa. Ancora nel 1997 il tiro al piccione era impensabile. Prova ne sono le parole di Noseda nelle discussioni sulla nuova Costituzione ticinese del 1997. Nei verbali si può leggere il suo lamento: “Negli ultimi tempi fra il Consiglio della magistratura ed il Gran Consiglio c’è stato qualche problema di comunicazione […] il Gran Consiglio, in quanto autorità di nomina, vuole conoscere i casi dei quali si è occupato il Consiglio della magistratura per stabilire se i magistrati possono essere confermati o meno”.

Oggi invece il Consiglio della Magistratura redige pareri con la clava, che addirittura emergono nel dibattito pubblico. A vederla da fuori sembra quasi che il Consiglio abbia messo il parlamento con le spalle al muro: “guai a rieleggere quei procuratori”. Una cosa mai vista, la normalità era il contrario: era la Magistratura a lamentarsi della clava del parlamento.

 

La Magistratura penale, un sistema in continua evoluzione

Il 1° gennaio 2011 è entrato in vigore il codice di procedura penale federale (CPP). Per allineare la struttura a quella novità, si decise di (ri)eleggere tutti i procuratori per un periodo di 10 anni proprio a partire dal 1.1.2011. In queste settimane assistiamo quindi alla prima vera rielezione generale dei nostri procuratori con il nuovo CPP. Ed è la prima volta nella storia che accade dopo un lunghissimo periodo di nomina di 10 anni.

Questi 10 anni sono stati segnati dal cambiamento. Anzitutto i procuratori non sono più “cani sciolti” come una volta, con i famosi campanilismi fra Sotto- e Sopraceneri. Come si può leggere nel Rapporto del 2013 del progetto “Giustizia 2018”, la strategia era creare una posizione centralizzata di grande potere sul Procuratore Generale, a Lugano. “Per migliorare l’efficienza del Ministero pubblico, il Gruppo di studio ritiene necessario il rafforzamento della sua struttura gerarchica. […] L’impostazione qui proposta […] permetterebbe di introdurre un sistema di ‘carriera’ all’interno del Ministero pubblico. […] j) Conseguenze sul personale: Nessuna”. Really?

Oltre alla gerarchizzazione e alla burocratizzazione, al Ministero pubblico c’è stato un costante aumento di organico. I procuratori erano 12 fino al 2000, poi sono aumentati a 15 e ora sono 21 (un aumento dato anche dell’addio alla figura dei SosPP), a cui si aggiunge tutto il resto del personale. Lieviterà ancora: lo scorso 2019 il Procuratore Generale e il Consiglio della magistratura, affermando che la “mancata produttività” del Ministero pubblico era causata da “insufficienti risorse” (v. rendiconto 2019), chiedevano un aumento di organico. NB: nessuno ha espresso nei rendiconti un’accusa su come lavoravano i singoli procuratori.

 

Ma da dove vengono i 10 anni? Premessa: il periodo di elezione portato a 6 anni nel 1997

Le riforme che han portato alla clava odierna iniziano nel 1997, quando è stata revisionata la Costituzione cantonale. Lì sono regolate le basi della nostra organizzazione giudiziaria. Fino ad allora i procuratori erano eletti dal parlamento per un periodo di 5 anni. I giudici di appello erano invece eletti dal popolo per 10 anni.

Con la nuova costituzione si decise di portare il periodo di elezione dei magistrati a 6 anni, generalizzandolo e assegnando l’elezione di tutti quanti, procuratori e giudici di appello inclusi, al parlamento. Ma come mai 6 anni, e non invece i 10 già previsti per i grandi giudici?

In realtà quella riforma, mi dicono i testimoni di quel periodo, venne pensata anzitutto per arginare l’avanzata della Lega (con la sua capacità di trovare consenso nelle votazioni popolari). Si davano le elezioni al parlamento, che avrebbe “controllato” meglio. Formalmente, i 6 anni erano stati presi d’esempio dal periodo di nomina usato nei cantoni di Ginevra e Zurigo, nonché dal Tribunale federale.

Come ci ha spiegato Mauro Dell’Ambrogio (qualche anno dopo), nel 1997 il problema di fondo era come licenziare un magistrato se non fosse stato idoneo. Non aveva senso, questa la sua idea, aspettare 10 anni per destituirlo. Queste le sue precise parole: “Teniamo conto inoltre che la possibilità di poter valutare l’idoneità di un magistrato solamente dopo 10 anni rappresenta un grosso rischio. Non dimentichiamo che anche il Parlamento può sbagliarsi nella scelta di un magistrato, soprattutto attraverso delle procedure di designazione non sempre convincenti”. Dell’Ambrogio era apertamente scettico sulla capacità che la Commissione di esperti incaricata di selezionare i magistrati sapesse indicare i migliori, visto che era solo “supposta neutrale” (parole sue). L’ironia della Storia, lo sappiamo, non ha mai limite: giusto nel 2019 Dell’Ambrogio è entrato a far parte di quella commissione.

Ricapitolando, la preoccupazione era che una durata troppo lunga di elezione avrebbe potuto mettere in pericolo la competenza del parlamento di controllare il funzionamento della Magistratura. L’arrivo del populismo leghista preoccupava, anche perché la Lega notoriamente era usata come barchetta.

 

L’aumento del periodo di nomina a 10 anni del 2005

Pochissimi anni dopo, nel 2004 arrivò una nuova proposta di modifica costituzionale, fatta dai conservatori Filippo Gianoni e Fabio Regazzi, approvata il 25.9.2005 dal popolo. I Magistrati dovevano essere ora eletti tutti quanti per 10 anni (v. ora l’art. 81 della Costituzione ticinese), anche i procuratori pubblici. L’idea (qua l’opuscolo informativo) era che, aumentando la durata del periodo di elezione dei magistrati da 6 anni a 10 anni, si sarebbe aumentata l’indipendenza dei procuratori e si sarebbe garantita maggiore continuità al loro lavoro.

Come diceva nel dibattito parlamentare il relatore Andrea Giudici: “La Magistratura si trova infatti oggi confrontata con dei gravi problemi che i magistrati potranno affrontare più tranquillamente avendo a disposizione un periodo di carica più lungo e senza l’assillo di doversi sottoporre ogni 6 anni al vaglio del Gran Consiglio”. In realtà nella discussione si parlò anche di questioni pensionistiche. Splendida la chiarezza di Giorgio Canonica: allungare il periodo di nomina, che i Verdi approvavano, significava volere “una Magistratura di carriera al posto della Magistratura elettiva”.

Il pensiero carrierista sosteneva che più tardiva sarebbe stata la rielezione, meglio sarebbe stato per il funzionamento del potere giudiziario. Jacques Ducry nel 2004 spiegava che “diversi magistrati, in passato, non sono più stati rieletti dal Gran Consiglio o si sono visti costretti a rinunciare alla carica spinti dai loro partiti”. La situazione agli occhi suoi (e della maggioranza) andava cambiata: “Siamo certi di saper essere tanto giusti, equilibrati, oggettivi e indipendenti per giudicare ogni 6 anni l’operato delle decine di magistrati operanti nel Cantone? Personalmente non ne sono tanto certo. […] Evitiamo di mettere il naso periodicamente all’interno della magistratura requirente e giudicante. Ciò non significa ancora però, collega Celio, la nomina a vita dei magistrati. Non dobbiamo aver timore di dire che se l’operato di un magistrato non soddisfa c’è un organo competente, che si chiama Consiglio della magistratura e che andrà potenziato, che verificherà se questa persona è al suo posto e svolge seriamente il suo lavoro, così come si richiede a ogni magistrato”.

Come abbiamo visto la profezia di Ducry non si è avverata: il Consiglio della magistratura non ha fatto il lavoro sperato, o perlomeno non lo ha comunicato pubblicamente. Anzi, è andato tutto al contrario: prima abbiamo assistito alla partenza rocambolesca di Corti e Arnold dal Ministero Pubblico senza che nessuno ci abbia detto cosa sia successo, nemmeno si tratti del terzo segreto di Fatima. Poi ha omesso di criticare i procuratori nei momenti opportuni. E ora hanno usato la clava come un fulmine a ciel sereno.

Sembra quasi che ora il problema non sia più che i procuratori vengono destituiti troppo facilmente, ma proprio il contrario: che il parlamento non vuole destituirli. E questo al Consiglio dà fastidio, per cui c’è bisogno di questi colpetti. Oppure comunque possiamo ipotizzare un Mix: il parlamento vuole destituirne alcuni per metterne di nuovi più vicini a chissà quale calcolo (e allora vediamo i procuratori andarsene da soli), mentre il Consiglio vorrebbe destituirne altri (e allora vediamo la clava).

Insomma, è evidente che il primo problema strutturale che abbiamo riguarda proprio il Consiglio della magistratura.

 

La tattica del salame del passaggio all’elezione a 10 anni

Come ho già detto all’inizio, in questo testo non prendo posizione sui contenuti della critica del Consiglio della magistratura ai suoi procuratori. Non mi interessa sapere se i procuratori coinvolti siano bravi o no, né se ci siano dei giochi di potere tra avvocati “sponsor” dei vari procuratori. Sto cercando di ragionare sui motivi strutturali che han portato a scegliere questo metodo, la clava.

Il problema parte dallo scegliere quei famosi 10 anni di nomina dei procuratori, ma slegandoli dall’elezione popolare e dando al parlamento la competenza di rielezione.

Quella scelta era figlia della tattica del salame. Era un compromesso: la nomina dei procuratori sarebbe stata di lungo periodo, ma lasciando la rielezione nelle mani del parlamento e negando quindi al Consiglio della magistratura un’attività di vigilanza effettiva. Era un unicum in Svizzera, un esperimento. E come spesso succede, gli esperimenti possono lasciare sul campo ferite profonde.

Rileggiamo le parole di Regazzi in parlamento nel 2004, che citava direttamente un testo del professore e noto politico (destra liberale) Jean-François Aubert.  Il costituzionalista si era espresso in modo negativo sulla riforma costituzionale ticinese, suggerendo un periodo di elezione lungo per i Magistrati. Leggeva Regazzi: “Il modo ideale per garantire l'indipendenza dei giudici sarebbe probabilmente quello di essere nominati a vita come in Gran Bretagna o negli USA, o essere eletti per un lungo periodo senza dover sottoporsi alla rielezione, come i membri delle corti costituzionali in Germania o in Francia, o almeno essere nominati per un lungo periodo. Penso che 10 anni sia una buona cifra e deploro il passaggio a sei anni”. Come detto, era il modo per aprire alla carrierizzazione della Magistratura.

Cosa c’entri però la carriera di un giudice costituzionale con quella di un procuratore pubblico, lo sanno solo Aubert e Regazzi… soprattutto considerando che negli USA i procuratori sono eletti dal popolo e in Francia dal Presidente della Repubblica (venendo peraltro poi controllati dal ministero di giustizia!). Ma di che parliamo?!

Il sistema a cui tende il Ticino non è quello francese, né quello americano, ma è quello italiano come sorto nel secondo Dopoguerra. Cioè un sistema carrierista che proprio in questi mesi sta implodendo a causa del correntismo interno (ne ho scritto qui).

“L’esperimento ticinese” è per ora una costruzione ermafrodita. Per un sistema di carrierismo coerente bisognerebbe togliere al parlamento la competenza di elezione e rielezione e fare delle nomine a vita, con degli steps di carriera interni. Secondo questa logica, i Magistrati dovrebbero essere formati all’università per fare i procuratori; la loro selezione dovrebbe essere fatta da commissioni di giudici esperti; la qualità del loro lavoro dovrebbe essere controllata in logica disciplinare dai Consigli della Magistratura. Dick Marty è il più importante sostenitore di questa evoluzione “all’italiana” da fare in Svizzera, anche a livello federale. Io non sono completamente d’accordo penso che bisognerebbe proporre soluzioni che tengano conto del contesto “incestuoso” (cit. da una giudicessa d’appello incontrata anni fa alla Migros) del nostro cantone.

 

Il “bordello” della rielezione dopo 10 anni di nomina comunque era stato previsto

Varie persone avevano capito che passare alla rielezione parlamentare dei procuratori dopo 10 anni al posto di 6 sarebbe stato un casino. Franco Celio spiegava, criticandola, che si trattava della prima picconata per passare all’elezione a vita dei Magistrati. Diceva, nella discussione del 2004: “Del resto se la Magistratura stessa o i singoli magistrati rischiano di entrare in crisi per una verifica elettorale che avviene ogni 6 anni, ben peggio potrebbe accadere se la verifica avvenisse dopo 10 o 15 anni”. Profetico.

Bisogna comunque notare che i campi fra chi voleva rimanere a 6 anni erano due: da un lato chi voleva rimanere ancorato a un modo “elvetico” di intendere lo Stato. Dall’altro chi voleva controllare i Magistrati. Il massimo esponente del primo campo era Carlo Luigi Caimi, che considerava il Ticino come parte della Confederazione e ricordava che in Svizzera chi si ripropone a un’elezione tradizionalmente viene rieletto. “La rielezione che è sempre possibile costituisce la regola e consente di assicurare una sana continuità nella amministrazione della giustizia giovando al tempo stesso all’indipendenza del Giudice”. Certo Caimi non poteva pensare che fosse proprio la Magistratura a chiedere al parlamento di non rieleggere i suoi uomini, invece che il contrario!

Diverso invece lo scetticismo di Mauro Dell’Ambrogio. Espressione di un liberalismo egemonico, il problema per lui era come poter controllare i magistrati. Come ben sappiamo, i liberali in Ticino stanno perdendo il controllo del cantone. Accade nel contesto della perdita di controllo del sistema-partito sulla società. E infatti Dell’Ambrogio diceva con chiarezza estrema che “Una volta [ma ora non più] erano i partiti a proporre i magistrati e ad assumersi la responsabilità delle loro proposte”. Ora invece quel compito doveva passare al parlamento intero. Il pensiero del controllo di Dell’Ambrogio è chiarissimo quando propose un modo di elezione alternativo, un “sistema progressivo di nomina: 2 anni, poi 4, 8, 16” (NB è proprio la proposta che di nuovo circola a Palazzo oggi). E diceva: “In effetti il fatto che una persona debba inizialmente in qualche modo anche dare prova della propria idoneità deve prevalere sull’indipendenza”. Daje!

 

I 10 anni e la violenza comunicativa di questi giorni

Ciò a cui abbiamo assistito in questi giorni, ovvero la violenza simbolica con cui il Consiglio della Magistratura ha abbattuto i suoi propri magistrati invece di difenderli dalle aggressioni della politica è la logica e inevitabile conseguenza del nostro sistema spurio di elezione e rielezione dei giudici.

Il problema è che con quel periodo di elezione lunghissimo non si può rimanere con un Consiglio della Magistratura che non si sa che competenze abbia e la cui composizione non è autonoma dagli organi controllati.

Burocratizzare la struttura si può fare, ma deve essere fatto con consapevolezza, con precisi studi di fattibilità accompagnati da sociologi del diritto e dell’organizzazione, non da oscure commissioni di avvocati che avvallano i bisogni contingenti. In Ticino abbiamo visto che il “compromesso” dell’elezione dei procuratori a 10 anni ha causato grandi silenzi durante i 10 anni, poi l’estrazione della clava per 10 minuti. È tutto troppo intrasparente e troppo caotico.

Di nuovo: non mi espongo sulla questione se i contenuti di quel che ha detto il Consiglio siano da sposare o meno. Noto solo che il metodo pretende una riflessione sul contesto. È evidente che il Consiglio della Magistratura sta gridando un segnale al Parlamento. La clava è arrivata perché la costruzione attuale è sbagliata e va cambiata. Ma sia chiaro: qua son tutti colpevoli, di vincitori non ce ne sono.

Fare proposte è difficile. Un Presidente del Tribunale d’Appello anni fa mi redarguì; “Contarini, guardi che toccare l’Organizzazione giudiziaria in Ticino è come mettere le mani nell’acido”. Vedo. Dico subito però che io ammiro il sistema americano di elezione popolare di procuratori.

Se si vuole continuare col carrierismo nella magistratura invece lo si faccia, e si crei l’elezione a vita dei Magistrati. Si diano infine queste forti competenze al Consiglio della Magistratura. Ma siccome vedo già alcuni potentati leccarsi i baffi, fatemi dire che cascano male. Si  crei un Consiglio che abbia  sì competenza di nomina dei magistrati e le famose competenze disciplinari, ma i membri di questo Consiglio devono essere eletti dal popolo, non dagli amici degli amici in parlamento. E non possono essere i membri stessi delle autorità controllate, paradosso supremo. Eletti ogni 4 anni, con cadenza sfasata rispetto al Gran Consiglio e al Consiglio di Stato, devono comporre un organo indipendente, potente e competente, che però non possa direzionare le inchieste, né le sentenze. Per presentarsi all’elezione i candidati dovrebbero ufficialmente motivare come mai le loro competenze possono essere relazionate all’attività della Magistratura. P.e. anche sociologi e psicologi dell’organizzazione possono essere eletti, non solo i soliti giudici e avvocati.

Purtroppo, lo sappiamo, un sacco di gente da noi ha paura del popolo. Non stupiamoci però ora della clava.

 

Filippo Contarini, teorico del diritto